Carme Colomina Saló
Cidob
La desinformación se ha convertido en “una presión sistémica cada vez mayor” para la Unión Europea que, en la última década, ha conseguido edificar una respuesta normativa a este desafío, que la ha situado a la vanguardia de la regulación de la esfera digital. Sin embargo, el enfoque multifacético de la UE, con distintos actores, distintas aproximaciones y las distintas medidas aprobadas también genera contradicciones y disfunciones internas.
INTRODUCCIÓN
La Unión Europea define la desinformación como “información verificablemente falsa o engañosa que se crea, presenta y difunde con fines de lucro económico o para engañar intencionalmente al público”, que puede causar un daño social (Comisión Europea, 2018). Vivimos una revolución informacional. La verdad se ha ido compartimentando en silos distintos que acabaron con la idea de la información como elemento de cohesión e interrelación social (Julibert, 2018). Y este nuevo contexto se ha convertido en un verdadero desafío para una Unión Europea en batalla permanente por la construcción de un relato compartido propio que reforzase su legitimidad democrática y su conexión con los ciudadanos. La “propaganda” del pasado, etiquetada ahora como “desinformación”, con una capacidad de diseminación sin precedentes gracias al impulso tecnológico y a la combinación de tácticas, técnicas y procedimientos diversos, se ha convertido en una “presión sistémica cada vez mayor” (Parlamento Europeo, 2016) para la Unión Europea. La desinformación es un desafío geopolítico y un problema social. Es un instrumento de injerencia externa y de vulnerabilidad interna.
Si algo había caracterizado la idea primigenia del espacio digital global era el debilitamiento del principio de territorialidad, superado por espacios difusos, descentralizados e hiperconectados.
Nada más lejos de la situación actual. Internet se ha convertido, cada vez más, en un territorio fragmentado, y no solo por la confrontación de relatos y la compartimentación del debate online en burbujas de visiones y supuestas verdades contrapuestas.
El mundo digital se ha bifurcado entre el autoritarismo digital (o tecnoautoritarismo) y el modelo del Silicon Valley de corporaciones privadas que despliegan un “capitalismo de vigilancia”, como lo ha bautizado Shoshana Zuboff, basado igualmente en el acceso y control de los datos.
A pesar de ello, la Unión Europea ha intentado construir en la última década un modelo propio de regulación digital y relación con las grandes plataformas tecnológicas. Ha sido un proceso de prueba y error; de relaciones asimétricas con los grandes poderes digitales; de aproximaciones y percepciones de riesgo distintas entre los estados miembros; y en un momento de máxima conflictividad geopolítica en las fronteras exteriores de la Unión.
Todo ello explica el propio proceso conceptual y normativo que vivido la UE. La respuesta de Bruselas al desafío de la desinformación ha pasado por distintas fases. Probablemente, sobre una línea temporal podríamos ver como esta evolución se despliega, no por casualidad, ante la llegada de la celebración de elecciones europeas: el período de máxima preocupación en Bruselas sobre el impacto de la desinformación, la contestación, y el examen a las vulnerabilidades del sistema democrático europeo.
2014 fue el momento de irrupción, de toma de conciencia: la desinformación y las interferencias híbridas entraron en el debate europeo, todavía de manera incipiente y a petición de las repúblicas bálticas, preocupadas por la evolución del conflicto en Ucrania y su impacto en la opinión pública de estos países. La desinformación se entendía entonces únicamente como una amenaza exterior de la que algunos estados miembros se sentían completamente alejados, lo que dibujaba una Europa de distintas velocidades ante la desinformación, especialmente desde un punto de vista legislativo (Magallón, 2019).
Una de las primeras acciones directamente vinculadas a la detección de desinformación que se tomó en Bruselas fue la creación, en 2015, de una unidad de comunicación estratégica, dentro del Servicio de Acción Exterior de la UE, para la identificación de contenido desinformativo sobre la UE con origen en medios y plataformas rusas. Sin embargo, rápidamente, la complejidad del fenómeno desplegó un catálogo de episodios políticos -en el referéndum del Brexit en Reino Unido y las elecciones presidenciales de Estados Unidos de 2016, o durante las campañas electorales en Francia y Alemania en 2017- que obligaron a mirar más allá. Fue el momento de la diversificación: la nueva Estrategia Global de la UE que presentó el Servicio de Acción Exterior de Federica Mogherini, dejó de considerar a Rusia como un “socio estratégico” para calificarla de “desafío estratégico”; se publicó el Informe del Grupo de Expertos de Alto Nivel sobre las noticias falsas y la desinformación en línea (2018), que sentó las primeras bases conceptuales del fenómeno; también se aprobó un Código de Prácticas sobre Desinformación, el primer mecanismo autorregulador acordado entre las instituciones europeas y los representantes de las grandes plataformas en línea y de redes sociales. El Código rompía con la coartada de intermediación aséptica a la que se aferraron durante años las grandes plataformas digitales. Pero también se convirtió, desde el punto de vista de la responsabilidad sobre el contenido, en una externalización en favor de empresas privadas del poder de regular el discurso público en línea, con el impacto político y social que ello supone (Colomina y Pérez-Soler, 2022).
2019 es el momento de la diversificación y aceleración. La UE ya había puesto las bases de su estrategia normativa, geopolítica y conceptual, y las plataformas empezaron a tomar medidas. Por su parte, las instituciones europeas reforzaron los instrumentos para la protección de la información y el periodismo con la puesta en marcha del Observatorio Europeo de Medios Digitales (EDMO), que sirve como centro de conexión para que los verificadores de datos y los académicos colaboren entre sí, al tiempo que los alienta a contribuir a la alfabetización mediática y a brindar apoyo a los responsables de la formulación de políticas. La pandemia de la Covid-19 aceleró el impacto del fenómeno a nivel global y la necesidad de coordinación.
Sin embargo, la construcción de este marco de gobernanza en la UE ha dado un salto adelante justo antes de las elecciones europeas de 2024 con la aprobación de dos propuestas legislativas importantes. Por un lado, la Ley de Servicios Digitales (DSA, por sus siglas en inglés), convertida en la principal herramienta y la primera de carácter regulatorio fuerte de la UE, con una clara apuesta por la adopción de mecanismos de control, trazabilidad y denuncia de actividades o servicios ilícitos que puedan prestarse en línea, y con capacidad sancionadora. Por otro lado, también se ha aprobado un Ley de Inteligencia Artificial (AI Act) que pretende regular los riesgos en el uso de la IA e impone un Código de Conducta ético respaldado por multas millonarias a la empresa que lo incumpla.
Bruselas cree que todo este proceso de autodeterminación digital es imprescindible para proteger su modelo y los principios éticos del desarrollo tecnológico. Por eso, el objetivo de todo este arsenal normativo no se limita únicamente a intentar distanciarse del binarismo tecnológico de la confrontación que mantienen China y Estados Unidos, también pretenden crear un contexto de resiliencia interna que permita lidiar con el impacto del desorden informativo desde frentes e instrumentos distintos.
DE LA MENTIRA A LA INJERENCIA
La Unión Europea se ha situado a la vanguardia de la regulación de la esfera digital. Los expertos reconocen que la UE se ha movido más rápido de lo previsto para delinear y aplicar soluciones operativas contra la desinformación (Polyakova y Fried, 2019). Sin embargo, incluso hoy en día se admite desde las instituciones comunitarias que todavía hay una fragmentación entre los estados miembros sobre cómo conceptualizar la desinformación.
Las percepciones del riesgo y la fragilidad de los sistemas comunicativos es distinta entre los veintisiete miembros de la Unión. Además, la complejidad del desafío que plantea la desinformación no proviene solo de su contenido, sino también de cómo se distribuye y se promociona en las redes sociales, es decir, de las estrategias y técnicas para maximizar su capacidad de influencia, y de los niveles de exposición de la opinión pública.
La desinformación es un daño social que no todos los gobiernos de la UE interpretan de la misma manera. Así, a medida que avanzaba en su despliegue político-normativo, la UE ha ido tomando conciencia de los riesgos y las contradicciones internas que puede comportar la lucha contra la desinformación.
El primer reto es de proporcionalidad y de protección efectiva de derechos fundamentales (Kuczerawy, 2019). El relator especial de la ONU sobre la promoción y protección del derecho a la libertad de opinión y expresión ha pedido reiteradamente la alineación de las políticas de las plataformas digitales sobre moderación de contenidos con los estándares de libertad de expresión (UN, 2018). También la UE es más consciente de que si el objetivo de eliminar una mentira dañina se ejerce de manera desproporcionada e incluso arbitraria, el resultado puede impactar en el ejercicio de las libertades individuales y colectivas (García Morales, 2020).
De hecho, cuánto más apoyos ganaban las políticas de eliminación de contenido no-ilegal, más arreciaban las críticas, desde la academia y la sociedad civil, a una “privatización de la censura” (Monti, 2020) por la delegación de poder a actores privados sobre el acceso a los contenidos.
Por todo ello, la estrategia europea ha evolucionado del control del contenido a la limitación de las tácticas coordinadas de amplificación. La “desinformación” es la parte visible de una amenaza que Bruselas ha etiquetado como la “manipulación de la información y la interferencia extranjera” (FIMI, por las siglas en inglés de Foreign Information Manipulation and Interference).
La actividad de FIMI se basa en un ecosistema que conecta diferentes actores y que se considera una amenaza para la seguridad, la sociedad y la democracia. Este marco, que ha adaptado técnicas de análisis propias de la ciberseguridad, ha identificado una serie de pasos que se repiten en el despliegue de cada campaña desinformativa, y unos patrones de comportamiento preestablecidos en las redes que facilitan la detección.
Sin embargo, el mapeo de acciones y campañas de desinformación ha identificado una dificultad cada vez mayor para atribuir fuentes de desinformación a actores estatales extranjeros. Las campañas de desinformación dependen en mayor medida de recursos nacionales (Bayer et al., 2021). Además, entender la desinformación como consecuencia directa de una amenaza exterior es limitado, sesgado. Las líneas entre actores internos y externos son difusas. Hay una nebulosa de grupos creadores o propagadores de la desinformación que no están delimitados geográficamente ni organizados centralmente.
Esta no es la única contradicción. La propia lucha contra la desinformación puede comportar abusos, como se ha denunciado reiteradamente desde Reporteros Sin Fronteras: la “ley de coronavirus” de Víktor Orbán en Hungría permitía castigar con hasta cinco años de prisión la difusión de noticias falsas; o, en Eslovenia, el gobierno del primer ministro Janez Janša aumentó la presión con campañas de descrédito o denuncias ante los tribunales contra periodistas críticos.
Además, un informe de auditoría realizado por el Tribunal de Cuentas europeo en 2021 sobre el Plan de Acción de la UE contra la desinformación identificaba algunas otras vulnerabilidades e incoherencias en la estrategia de la Unión, entre ellas: la necesidad de aumentar la rendición de cuentas de las plataformas en línea en el Código de buenas prácticas, o la falta de una estrategia de alfabetización mediática más ambiciosa a escala de la UE que incluyera la lucha contra la desinformación.
DOS LÓGICAS, DISTINTOS OBJETIVOS
En la estrategia europea contra la desinformación confluyen dos lógicas distintas: la (geo)política y la mediática; la lógica de la seguridad y la de la resiliencia social. La desinformación tiene como objetivo desestabilizar sociedades, atacando directamente a espacios civiles con el objetivo de fomentar la polarización y el malestar, cuando no el conflicto (Freedman et al., 2021).
Sin embargo, la difusión de la desinformación no ocurre en el vacío. Su capacidad de penetrar en los debates públicos, de confundir o erosionar, por ejemplo, la confianza en instituciones o procesos electorales, bebe muchas veces de divisiones socioculturales existentes; apunta hacia vulnerabilidades previas y hacia ciertos grupos supuestamente inclinados a confiar en dichas fuentes o narrativas, que pueden contribuir voluntaria o involuntariamente a su difusión. Los abusos de poder, los sistemas políticos disfuncionales, las desigualdades y la exclusión son caldos de cultivo para la desinformación (Van Raemdonk y Meyer, 2022).
Unos sistemas democráticos tensionados por la multiplicidad de crisis que ha ido encadenando la Unión Europea desde el crash financiero de 2008 se vieron expuestos a los efectos de una revolución tecnológica que nos sumió en una infinidad de posibilidades informativas, de nuevas voces, de profusión de fuentes y de relatos –veraces o no–. En esta superabundancia de contenidos, y la “ilusión del conocimiento” (Sloman y Fernbach, 2017) que comporta, los ciclos periodísticos se vieron alterados, acelerados e intensificados. En este contexto de saturación, de “infoxicación”, los amplificadores de los contenidos manipulados y los canales al servicio de la desinformación fueron aumentando en número y en potencia. Y si la información circula desconectada de la realidad, la verdad entra en crisis. Se pierde la creencia en la facticidad (Byung-Chul Han, 2022).
Los retos del periodismo, marcado por la tiranía de la inmediatez, también se multiplicaron. La transformación en los modelos de consumo de la información impactó en la supervivencia económica de los medios, en los lenguajes del periodismo y el desafío de conectar con nuevos públicos.
La digitalización de la COVID-19 alejó a los periodistas de las salas de prensa y debilitó su función de fiscalización del poder político. Y la concentración de medios de comunicación, como amenaza a la pluralidad informativa, ha llegado a un nivel de riesgo muy alto en todo el continente, y especialmente en Bulgaria, Grecia, Hungría, Malta, Polonia, Rumanía y Eslovenia. Además, el consumo de información en línea ha aumentado la personalización, ya sea voluntaria o algorítmica. Si a ello se le suma la fragmentación de los sistemas mediáticos europeos, con consumos y medios de referencia muy distintos, y el deterioro de los estándares de protección para el ejercicio del periodismo en la UE, cualquier actuación a nivel comunitario es complicada porque puede entrar en contradicción con los estados miembros.
A pesar de eso, la estrategia contra la desinformación de la Comisión Europea siempre ha incluido la necesidad de reforzar la alfabetización mediática y digital, el empoderamiento de usuarios y periodistas, instrumentos para promover la colaboración entre fact-checkers independientes, y medidas para aumentar la sostenibilidad del ecosistema mediático.
La relación de las instituciones europeas con los ciudadanos se establece mayoritariamente a través de los medios de comunicación. La prensa es un instrumento imprescindible en el proceso de rendición de cuentas y de legitimación del proyecto europeo. Por tanto, la UE debería ser la primera interesada en tener y fomentar el periodismo de calidad. Sin embargo, la realidad juega sus propias cartas.
La explosión de posibilidades informativas es, a la vez, una liberación y una saturación. Nos encontramos, cada vez más, ante unas sociedades más abrumadas por el aluvión de contenidos y exhaustas por la velocidad de los cambios que deben digerir. La cantidad de personas que declara “evitar” ver las noticias permanece cerca de máximos históricos en la Unión Europea, y es especialmente visible en Grecia (57%) y Bulgaria (57%), según datos del Reuters Institute.
No obstante, esta reducción del consumo periodístico se ha dado en paralelo a un mayor uso de redes sociales: las nuevas generaciones, por ejemplo, cada vez prestan más atención a influencers que a periodistas. A su vez, crece la fragmentación de las redes sociales. La migración de usuarios hacia Instagram o TikTok también ha alterado la forma de consumir la actualidad, con una priorización del contenido de ocio en lugar del informativo. El 72% de los europeos consumen la información a través de las redes.
RECALIBRAR PRIORIDADES E INSTRUMENTOS
El desorden informativo, que ha alterado el panorama comunicativo, nos obliga a repensar principios básicos de nuestra sociedad: la libertad de expresión, el papel de los medios de comunicación en una esfera pública digitalizada, los principios del periodismo y la generación de confianza.
Y, sin embargo, la desinformación siempre ha formado y formará parte del espacio público. No solo eso. Cada nuevo avance tecnológico le suma sofisticación, velocidad y opacidad. El riesgo de priorizar las estrategias defensivas para hacer frente a la desinformación puede conllevar un peligro de sobreactuación o incluso de limitación de derechos.
Si bien es verdad que, en el proceso de aprendizaje llevado a cabo durante la última década, la Unión Europea ha catado los límites de las respuestas reactivas y de las estrategias de desmentido, ahora le toca apostar de una manera más clara por la comunicación proactiva que permite controlar la narrativa.
Pero, para ello, necesita poner orden en su propia aproximación al desafío. Hay un discurso dominante de la desinformación como injerencia externa en el Servicio de Acción Exterior de la UE, una estrategia de regulación de la relación y del poder de las plataformas tecnológicas en la Comisión Europea y un combate político por la protección de la prensa y el periodismo en el Parlamento Europeo. Además de los distintos marcos legislativos en los estados miembros.
Falta trazar las líneas entre los diversos puntos de actuación. No existe una solución mágica, ni una única respuesta. En Bruselas se aferran a la idea de que cualquier estratégica debe incluir “a toda la sociedad”. Pero, la respuesta institucional no puede parecer inconexa.
En este mismo contexto, y dada la aceleración y diversificación del marco normativo edificado en Bruselas, también ha llegado el momento de analizar cómo se interrelacionan entre sí todas estas normas y su implementación. Si bien la regulación puede contribuir a generar confianza, y la Unión Europea ha conseguido asentar un modelo propio, referencial y con impacto extraterritorial, existe un riesgo de sobrerregulación; de incoherencia o incluso de interferencias o contraindicaciones entre las distintas medidas en fase de elaboración o despliegue.
No puede haber una estrategia europea efectiva si no se actúa también en los estados miembros. En estos años hemos asistido a campañas desinformativas impulsadas desde determinados gobiernos de la propia Unión, o desde medios bajo su control, y a leyes supuestamente destinadas a luchar contra el fenómeno, que facilitan la persecución de la oposición política, con Hungría como caso paradigmático (Bayer et al., 2021).
Las plataformas digitales coexisten e interactúan con muchas otras fuerzas desinformativas, en línea y fuera de línea: la retórica de determinadas élites políticas o la programación de algunos medios de comunicación tradicionales tienen más capacidad de influencia y de diseminación de narrativas falsas que algunas redes sociales o algunos pseudomedios en el punto de mira de los legisladores.
En este punto el dilema es doble. La televisión y las narrativas que circulan entre “miembros confiables de la comunidad” son altamente influyentes en la configuración de las creencias y los comportamientos de las personas, mientras que el creciente número de plataformas digitales diluye la efectividad de las acciones concretas que puedan tomar algunas de ellas para contrarrestar la desinformación (Bateman y Jackson, 2024). Por tanto, la desinformación es un problema social que va mucho más allá del poder de los gigantes digitales. Los discursos online y offline se retroalimentan.
En este sentido es indispensable también identificar vulnerabilidades previas: divisiones socioculturales, desigualdades, disfunciones en el sistema, abusos de poder, que alimentan el malestar que puede ser instrumentalizado de manera fraudulenta. Durante demasiado tiempo, el discurso de la desinformación como amenaza exterior ha impedido la mirada interior a los espacios, actores y relatos desinformativos que influían en la conversación pública. Por no hablar de la dificultad de regular los efectos de una experiencia tecnológica que se ha vuelto íntima, donde la divisoria clásica entre esfera pública y privada se ha visto difuminada, como se difumina también la idea de la representación vertical del poder (Arias Maldonado, 2016) y la hegemonía de quienes pretenden regularlo.
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